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演讲嘉宾:张可云,国家“十一五”规划专家委员会成员、人民大学教授
我们的未来的这个五年规划，将来有重产业规划向重区域规划转变，那么区域变化它跟这个区域政策，两者是解决区域问题的这个工具，那么到底我们现在面临什么样的区域问题呢？这里我们把区域问题，比作是像一个人生病一样，首先第一个是个贫困落后病，就是从建国以来，一直到现在我们中国还存在着大面积的贫困区域，那么另外一个问题就是生产力，这个地区布局不平衡，从这个省区之间你考察也好，从一个省的内部考察也好，这个布局不平衡的问题一直是存在的，那么我们改革开放以后，又出现了一些新的问题，从这个区级的关系得角度来说，区域差距进一步扩大。另外区域矛盾与冲突不断，这个是改革开放以后。
那么从1992年以后，咱们开始又出现了新的问题，就是膨胀病和萧条病，我先说萧条病。这个萧条病是什么意思呢？萧条病就是我曾经在历史上有过一段辉煌，但是由于调整不及时，开始由盛转衰，这个就是所谓的萧条病，那么萧条病是哪里得的病呢，老工业基地，这个膨胀病是什么意思呢，膨胀病是由于这个人口和经济活动高度密集所造成的这个户外不行问题，或者说的通俗一点就是拥挤问题，这个在我们国家的一些特大城市，还有超级城市里面，这个膨胀病的问题，已经开始显现出来了。
大家注意看改革开放以前，我们的区域病并不是很多，那么随着这个现代化进程的这个推移，我们的这个区域问题，或者是区域病越来越多了，那么大家觉得这是不是有点奇怪，是不是改革开放改错了，不是这么一个问题。这个区域病的增多，或者区域问题的增多，它是一种规律的反映。因为你任何一个国家，在现代化的过程中间，都不可避免地非要出现这些问题。那么正是由于我们的区域问题越来越多，越来越复杂，我们的在这个十六届三中全会就提出了五个统筹，其中有一个统筹就是统筹区域发展这个要求，同时我们在 “十一五”规划里面，进一步强调要促进区域协调发展，这个促进区域协调发展的背景是这么来的。
下面我们看看当前存在的一些重大的区域问题。从区间的角度来看，第一个问题是区域差距进一步扩大，这个实际上说的是西部的落后问题。我们看看这个区域差距，从这个九十年代初期以来，我们的区域差距是一个什么趋势呢？区域差距是越来越大，正是由于这样的话，我们最近关于区域差距的表述有了一些变化。以前我们谈的是什么呢，是要缩小区域差距，但是从规律的角度来说，。现在我们还没有达到能够缩小区域差距的那个水平，所以我们后来改了一种说法，就叫缩小区域差距扩大的幅度，它还在扩大，只是那个幅度要降低一点，我们再看看这个区域差距，这个是一个。
我们看看西部的差距，我们现在外资主要集中在东部地区，这个西部地区可以说它吸引的外商，这个外商投资非常少，这个西部的十个省，省市区，它抵不上中部地区的一个湖北省，那你由此可见，这十个地方，干不过一个中部的湖北，那么这个就说明西部的吸引力确实不足。
我们再看看这个东部。东部的一些城市地区，膨胀问题突出，我这里首先选的是咱们上海，我为什么要用1989年的数据，因为在九十年代初期，我们上海进行了浦东开发是不是啊，那么上海当时的数据可以说让人十分吃惊。在149平方公里这个老市区里面，这个人口一平方公里达到了四万二千九百人，工业企业三十四家，那么这种拥挤程度，在全球范围来说，也是极其罕见的。要是没有后来的浦东开发，我敢断言，现在上海的老化程度，绝对不会亚于东北地区，膨胀到一定程度。你如果说是这个老的原有的经济活动走不了，新的经济活动进不来，你这个地方没法更新，那么你发展到一定的时候，必然会由盛转衰，那么你由膨胀就转而萧条，而且根据这个发达国家的经验，一旦你这个地方陷入了萧条的泥潭之中，那么你走出这个萧条的泥潭的过程将是极其漫长，极其痛苦的，这是发达国家为我们提供的一个经验或者是叫教训。
我们再看看中国的另外一个超级城市，北京。北京市也存在着严重的这个拥挤问题，或者叫作膨胀问题，那么后来北京市开始，向外逐步转移传统产业，比如说首钢就开始要转移到唐山去，你这个传统产业不转移走，你新的产业就没有发展空间，那么新的产业进不来，这个地方就显然地就跟不上行势，通过一段时间的发展以后，它就会被时代给抛弃，所以大家注意，一个区域，它的发展，也必须是一个不断地调整，不断地更新的一个过程，如果说你不断地调整，你意味着就是我依靠某一个产业打江山，那是不可能的，你总有一天要落伍。
第四个问题是中部六省的相对地位下滑，这个问题的提出，应该说应该是最近几年的事情，广泛关注是最近几年的事情，但是提出比较早了，我们八十年代是搞沿海发展战略，九十年代末是西部大开发战略，2002年，又提出了一个东北振兴战略，那么在中国的板图上，没有作为战略重点的区域就只有六个省了，就是号称是中部六省，那么这中部六省就十分尴尬，有的人就自嘲，他说我们不是东西，不是东西，它有另外一种说法，就是又不是东部又不是西部，那再一种说法就是骂人的话，什么意思呢，就责怪中央政府，我们爹不亲，娘不爱，因此不是东西。现在这个中部六省挺可怜，这个地位下滑，但是，好像我们的这个战略又没有照顾到它，所以这个中部六省有许多人牢骚满腹。中部六省除了山西以外，河南，湖南，湖北，安徽，江西这五个省都是农业大省，你号称是农业大省，你的农业总产值占的比重还没有你的农业人口占的比重多，说明你这个农业大省名不属实，你这个农业大省的这个地位不相称，我们再看看它的地位，大家看这个白色的数据，最近几年，最近几年中部六省，它的这个在全国占的比重是一个什么趋势呢？越来越低。所以后来我们开玩笑说，这六个兄弟，有它的这个共性，大家是难兄难弟。我们再看一张图，这个中部六省的农村的人均纯收入相当于全国平均收入的90.38％，那么它的城镇人均可支配收入相当于全国平均水平的多少呢？83.82％。农村的相对状况要好于城市，这个充分地说明了中部六省的关键的问题，是它的城市化的问题。
另外我们要是研究的话就会发现，它城市发展不足，它不足以带动整个区域经济的发展。那么这个城市的问题又是由于它城市的工业效益差有关系，所以后来，在这个十一五规划这个表述里面，关于这个中部六省的表述是怎么表述的呢，它是要促进中部六省的城镇化和工业化。
好，我们再看第五个问题。就是第三轮区域经济冲突苗头已现。简单地说，就是从这个改革开放以来，中国这个地方和地方之间既合作又冲突，就是在这么又打又拉的过程中间，推动了国民经济和区域经济的发展。那么在八十年代发生了第一轮冲突，在二十世纪九十年代，发生了第二轮冲突。那么进入新世纪以后，从2002年开始又进入了第三轮冲突。而且每一轮冲突，它这个线索都是一样的，先搞重复建设，重复建设搞多了，那么原材料不够，于是乎大家开始争购原材料，争购原材料就导致原材料供给过多，这个加工业产品也过多，那么这个时候，市场就成了一个问题。‘
为了保证本地的产品能够卖出去，于是乎各种地方就开始封锁市场，就禁止外地产品进入本地市场，大家东西再不好买了以后，搞价格大战，竞相地削价竞争，那么这种情况应该说，它是周而复始，对整个国民经济和区域经济的发展产生了巨大的破坏作用，这里我给大家一个判断，什么判断呢，就是中国的重大的社会经济问题，重大社会经济问题都与这个区域性经济冲突有关，或者换一句话说，区域经济冲突加剧或者是诱发了所有的重大的社会经济问题。
我曾经讲过一个最极端的例子，就是咱们的假冒伪劣。很多人认为这个假冒伪劣，说是什么啊，假冒伪劣这是一个道德问题，商业道德问题，是不是商业道德呢？是商业道德问题，但是大家回顾一下历史，会发现一个规律。什么规律呢？我们的这个假冒伪劣繁衍成灾，是从这个二十世纪这个八十年代末期开始的。那么我就要问一个问题了，难道二十世纪八十年代末期的人比二十世纪八十年代末期以前的人道德水准下降得那么快吗？这个不会吧。那么真正的原因是什么？我们从区域经济冲突的角度而言，应该找到他它的真正的原因，它的原因是什么呢？就是在二十世纪八十年代末期，全国的这个疲软。全国疲软的话，大家的东西都不好卖，也就是说，东西卖不出去，于是乎大家搞封锁，你封锁市场，我也封锁市场，为什么呢，我的东西都不好卖了，你别把你的东西拿我这儿来卖，卖了以后，我这个本地企业产品价值不能实现我这个地方就没有收入，那么在这种情况下，他认为假冒伪劣产品提供了一个千载难逢的机会。为什么呢？真的进不来，你不是一封锁嘛，真的进不来，那你又要想要这个产品，那对不起，我帮你搞点假的让你。
比如说咱们说上海，我们上海不要茅台酒进来，我这是假设，上海不要茅台酒进来，但是在上海有很多人喜欢喝茅台酒，对啊，你不是想喝茅台酒嘛，真的又进不来，哎，正好，我趁机弄假的让你喝喝。全国各个地方都这样的话，那个假冒伪劣产品一下就衍生成为了一个全局性的问题。所以可以说任何一个问题，我们都可以从这个区域的角度来找出它的原因。
中国区域管理的未来趋势，就是这个四大功能区，那么未来的方向，要解决什么问题呢？我认为有四个方面的问题：第一个是解决谁管的问题，现在我们谁管的问题不清楚。第二个要解决管谁的问题，这个问题现在也不清楚。第三个就是完善区域规划与区域政策工具，现在我们的这个无论是规划还是政策都不太完善。最后一个就是完善这个监督与评价机制。这个我在后面要谈，那么地方政府，地方政府我觉得有两个方面值得注意，一个是用区域的方法发展地方经济，这里面这个区域和地方是不同的，再一个，就是推动这个企业主导性的区域经济合作。
最后一部分的问题，就是区域政策与地方经济发展政策的未来，在这一部分，我主要是分两个层次来谈。首先，简单地给大家交代一下，这个中央政府的区域政策，它未来应该干些什么。我个人认为，就是未来中央政府在区域政策方面应该做，重点要做五个方面的问题。第一，就是完善区域管理的制度基础。这个制度基础，我们简单地归纳，就是包括四个字，谁管，管谁，那么在这个完善区域管理制度基础之上，要完善落后地区的发展政策。比如说我们现在搞了这个西部大开发战略，对不对，为此也制定了一些的政策，但是这些政策不完善，举一个简单的例子，现在西部地区，十二个省市区，我中央重点在哪儿，。现在不明确，如果说中央政府要是全面的扶持这十二个省市区，那么中央政府已经早就破产了，没那么多钱。
第三个就是制定了新的膨胀区域发展政策，我们现在无论是在学术界还是在中央政府，对这个膨胀问题没有引起高度的重视。这个现在这个存在着这个膨胀问题的这个区域，基本上是中国的政策资源的供给地，也就是说，简单地说，我们现在扶持西部地区，扶持东北地区，这个钱来自于东部地区，那么东部地区如果现出了问题以后，我再拿什么钱去扶持这个西部和东北，从这个意义上来说，这个膨胀问题也是一个全局性的问题。第四个就是制定新的萧条区域发展政策，我们现在搞出来了一个东北振兴战略，但是，这个萧条区域的政策还不明确。
最后一个就是完善这个区域合作政策，应该说从改革开放以后，我们的区域经济合作曾经一度蓬勃发展，特别是在二十世纪八十年代中后期，那么到进入这个建设社会主义市场经济这么一个时期以后，我们的这个区域性，政府主导性的区域性合作步入了低潮，那么从这个新世纪开始，又出现了新一轮的区域性合作，这个新一轮的区域性合作，它是以企业主导型为主，跟八十年代相比，八十年代是政府主导的，那么新一轮的合作有一些新的亮点，就是完善区域管理的制度和基础。实际上那个制度基础我认为有四个方面，主要是前两个方面，我们现在的问题是什么呢，第一个是没有设置合理，职能明确的区域管理机构，在国务院有二十九个部委，那么这个二十九个部委，其中可能只有二个部委它不涉及到地方事务，这二个部委，一个是国防部，一个是外交部，此外其它的部委，它或多或少的会涉及到地方事务，那么这样的话就存在一个问题，这各个部委之间，彼此责任不明确，因此就导致一个什么现象呢，就是事事有人关，有利益的大家都来管，没利益的，事事无人管，就是有麻烦的谁都不管。比如说这块地，建设部的说要他要盖房子，那个国土资源部说这个地方农田保护，弄的这个地方政府左右不是人，你听了建设部的又得罪了国土资源部，听了国土资源部的话就得罪了建设部的，所以我们在很多事情上，没有一个统一的机构来负责，所以很难办，这是一个问题。
再一个问题就是管谁也不明确。比如说我们支持西部地区，到底西部地区哪些地区该支持，哪些地区不该支持，东北的老工业基础，到底谁是老工业基地，现在也不明确，我给大家举个例子，你比如说长白山，那上面一个工业都没有，你说它是老工业，那不是胡说八道嘛，对吧，另外这个大连，该不该援助，我也觉得值得怀疑，大连天天是莺歌燕舞，歌舞升平，另外还有在中部地区有很多老工业基地，我们以前又对它不重视。所以我的意思是什么意思呢？在区域协调发展战略这么一个框架之下，应该在全国范围内来识别这个问题区域，哪些地方落后，哪些地方衰退，或者是萧条，哪些地方是膨胀，这样的话，统一识别出这个中央政府的注重对象，这样可能更为合理，更为科学。
还有一个问题就是缺乏有效的监督和评估，这个谁管和管谁都不清楚，你说谁来监督，谁来评价啊，我们有时候国家的钱发出去了以后，就是一笔糊涂帐，而且在关键的问题是什么呢，随着我们这个现代化水平地不断提高，我们未来的这个要处理的这个问题越来越多，而且就处理问题这个资源也会越来越多，那么人家搞不好的话，就会导致许许多多问题。
看看我们国家，由于很多事情没有立法，刚才我说的，有发生了三轮冲突，这个三轮冲突，每一轮一出现，中央政府，国务院就发一个文件，每一出现一轮，国家一看不行了，又发一个文件。但是每一次发的文件，后来我给它主要的内容给它挑出来了，我把它放在一张表里面一对照，就发现了一个惊人的一个事实，什么事实呢，就是在这个，早在1980年提出来的这个规定，事隔二十多年，前前后后又反复地提了四次，没有用，那么这个原因在什么地方，这就值得我们思索的这个问题。说得难听一点就是说，地方政府不把你国务院的这些规定当回事，行同一纸空文，这个原因在什么地方呢，我觉得有一个很重要的原因，就是这些规定，都是以这个行政规定的形势出现的，它没有上升到法的高度，也就是说，它只说禁止地区封锁，没有下文，应该有什么下文呢，就是如果说是你搞了地区封锁我对你这个当事人或者是当事的地区给予什么样的相应的惩罚，也就是没有这个法律效应，你国务院怎么说，对我有利的我就听，对我不利的把你放一边去了。
那么下面我要谈的是地方政府怎么搞啊，完善地方经济发展政策。第一个步骤，是地区经济发展历史与现状分析，那么这个历史和现状的分析，第一个方面是在于总结经验教训，第二个方面是要看看问题是什么，这是第一步，第二步就是地区经济发展的优劣势分析。这里我给大家要强调一点，就是说，这个优势跟有利条件不是一回事，这个区域优势，它是在一定的规划期内能够为你这个产业发展所利用的有利条件才是优势，也就是说我在这个规划期内，我利用不了的有利条件，不能算是优势，所以我们经常有的地方喊这个也是优势，那个也是优势，另外这个优势必须要通过比较，才能够确定，这里面这个优势分析应该从两个方面来谈分析，一个是内部条件，一个是外部环境，那么在这个全球化，一体化，区域化的时代，这个外部环境的分析，应该说是更为重要，在最后我给大家的一个案例里面，就能够充分地说明，我们采用区域的方法，也就是说要利用这个区域外部的机遇来发展地方经济，对一个地方经济的发展是多么重要。
第三个步骤是地区经济发展战略的确定。这个战略是从地方的角度，地区的角度来看的。那么这战略它有多种类型，我们的这个战略的选择的内容有几个方面，一个是保护与开放，很多人说那我肯定要选择开放，不选择保护，这个大家注意，保护不等于保护主义，有选择的，有条件的保护，对一个地方来说，往往也是它的一种战略选择，比如说，我们对这个特定地区的某一个优质产业进行保护，这个不一定是不合理的，当然开放也不一定就是说我什么都开放都是好的。这个平衡与非平衡发展，它是谈的是一个部门问题，我是单个部门，是强调某一个部门的重点发展，还是各个部门齐头并进，这是一种战略的选择，再从空间的角度来说，我是集中在某几个点上发展，还是所有地方平均实力，这也是一种考虑。
还有个考虑就是，是渐进还是跳跃发展。那么大家注意，现在我们国家有很多地方都是一谈战略的时候，就要实现所谓的跨越式发展，如果大家都在那里跨越式发展，那就显的有点不符合逻辑，是不是，所以这里面，就是大家注意，这里面有一个量变和质变的关系，任何一个地方要跳跃式发展，它必须要先渐进地发展一段时间，就是说你由量变到质变需要一个积累过程，不是说我天天在那儿跳跃发展，你天天在那儿跳跃发展，除非你是疯子，是不是啊，中央政府提出了一个跳跃发展，然后底下上上下下都在提跳跃式发展，我觉得这个就有点不可思议了，制定地方发展政策。
第四个就是要研究这个地区经济主导产业的选择问题，这个主导产业选择，是一个比较专业的问题，这里简单地给大家提一下，主导产业的选择它有它的理论也有它的方法，总的来说，这个有一个概念，我希望大家搞清楚，就是专业化部门和这个主导产业，专业化部门就是说面向区外市场的部门，就是专业化部门，但是专业化部门它不一定就是地方的主导产业，主导产业的话，它必须要对这个整个地区经济发展能够起到一个主宰的作用，能够主宰的作用，那么这些识别方法有很多，这里我就不一一说了。
第五个步骤就是地区经济非专业化产业发展，就是说我们这个主导产业确定好了以后，那么它这个服务的还有辅助的部门应该跟它有一个比例安排，所以有了主导产业，它就有相应的比例的辅助部门和服务部门来支持它的发展，有的地方主导产业它发展得很好，但是这个服务部门不行，那也会影响到这个主导产业的发展。
第六个就是要确定地区经济发展的重点空间，这个重点空间，是在一个地方，还是在所有的地方，这个里面就涉及到我们在这个战略决策的时候，是集中地发展还是分散地发展，那么根据这个增长级理论，这个增长级理论它说的是什么意思呢，就是说，在一个地方经济发展的初期，不能平均实力，而是应该把这个力量集中在这个条件较好的地区，通过在这个地方的发展，产生一鼓带动作用，或者叫作扩散作用，通过这个增长级的扩散来带动整个区域经济的发展，那么这个扩散和这个集化，它有一个变动的，动态的一个变动的过程，当然变动到一定时候以后，那么增长级它的扩散效应大于这个计划效应的时候，那么这个增长级他就会对整个区域产生，整个地方产生强大的带动作用。
第七个是估算地区经济发展对环境的影响，为什么要谈这个问题呢？因为我们现在搞这个，制定政策也好，制定规划也好，都不注意这个环境的影响，那么大家知道，我们现在在建设资源节约和环境友好性社会，那么你制定政策之前，必须要对你这个经济发展对环境的影响，做出一个评估，最后一个不足，就是确定这个地区经济发展的政策支持，那么这个政策支持包括两个方面，一个方面是胡萝卜，一个是大棒，所谓胡萝卜就是援助，或者是这个支持政策，那么大棒就是惩罚或者叫限制政策，实际上惩罚它跟这个，和这个援助它又是相通的，一般这个大棒政策使用在哪儿呢，使用在那些膨胀区域，也就是说限制这些经济活动在膨胀区域的进一步集中，引导它们向这个落后区域或者是萧条区域分散，那么在西方国家，现在由于这个，膨胀政策，这个大棒政策导致了一系列的问题，现在基本上是放弃掉了大棒政策，主要是采取了这个胡萝卜政策。区域方法的案例，可以在国内也可以在国外找到很多，好了，由于时间关系，我这个演讲就到这里结束，谢谢大家。
